지난 기고에서는 미국 이민제도의 역사를 개괄하고, 그 역사가 미국 사회의 여론과 상호작용하며 비정규 이민에 대한 시각을 형성해온 과정을 살펴보았다. 그 후속편인 이번 기고에서는 앞서 언급하였던 복잡성, 변동성, 파편화라는 도전 요인들에 입각해 현행 미국 비정규 이주 정책을 평가해 보고자 한다. 그리고 마지막으로 미국의 사례에서 얻을 수 있는 한국 비정규 이주 정책의 시사점 다룬다.

복잡하게 얽힌 비정규 이주의 쟁점들

미국의 비정규 이주정책의 가장 큰 도전 요인은 정책 그 자체에 내재된 복잡성이다. 정치적 협상의 대상으로 인식되는 까다로운 쟁점들이 중첩되어 있어, 모두를 만족시킬 수 있는 타협점을 찾기가 쉽지 않다. 그 중 가장 대표적인 쟁점 몇 가지를 추려 보면 아래와 같다.

첫째, 합법화 대 추방이다. 2021년 기준 미국에 체류하는 비정규 이주민들의 수는 이미 100만 명이 넘는 것으로 추산되었으며, 국경에서의 즉각적인 추방을 허용하는 근거가 되었던 Title 42의 적용이 코로나19의 종식과 함께 종료된 후로 이 수는 더욱 증가하였을 것으로 예측되고 있다. 정책 결정자들은 이들에게 가능한 한 체류 허가 또는 조건부 허가(parole)를 내줄 것인지, 또는 엄격하게 추방 대상으로 삼을 것인지 정책의 방향성을 결정해야만 하며, 어느 쪽에 무게를 싣든 그 부작용과 싸워야 한다.

둘째, 국경 단속 방식이다. 비정규 이주민의 주된 도미 경로는 3,000km가 넘는 광활한 남부 국경으로, 강과 사막 등 특수한 지형이 산재돼 있어 고른 감시가 어렵다. 트럼프 전 대통령의 장벽 건설 주장이 열광적인 지지를 얻은 것처럼, 보수 진영 및 국경지대 시민들은 이 국경에 물리적 장애물을 설치하거나 국경경비대에 즉각 추방 권한 등 더 큰 재량을 부여하는 데 찬성한다. 그러나 반대측은 철제 부유물과 철조망 등 이주민들의 안전을 위협하는 장애물의 설치가 반인도적이라고 주장하고, 입국을 시도하다가 적발된 사람들도 곧장 추방되기보다 이민법원의 판단을 받을 수 있어야 한다는 입장을 지지한다.

셋째, 미인가 노동 규제다. 1986년 이민개혁‧조정법(IRCA)은 체류신분 확인이 되지 않은 노동자를 고용하는 고용주들에게 불이익을 주도록 했지만 이행장치의 미비로 실질적 강제에는 성공하지 못했다. 보수적 이민정책을 지지하는 진영은 이 원칙을 더욱 강력히 이행해야 한다고 주장하고, 반대 진영은 비정규 이주민들이 미국 노동시장을 부분적으로 지탱하고 있는 데다 노동의 불법화가 이주를 음성화시키기 때문에 노동 허가를 전향적으로 부여해야 한다는 입장을 취한다. 다만 이 정책에 대한 입장은 전통적인 진보/보수의 구분을 따르지 않는데, 고용주들이 값싼 노동력의 안정적인 조달을 위해 단속 강화에 부정적이기 때문이다.

이처럼 까다로운 쟁점들 탓에, 미국 비정규 이주정책 개혁의 선행요건인 이민법 개정은 지지부진한 상태에 머물러 있다. 현행 이민법의 근간인 1965 이민과 국적법(INA)은 변화하는 사회적 요구에 대응하기 위해 그간 무수한 미세 개정을 거쳐 왔지만, 위 쟁점들에 응답하는 종합적 개정으로 평가할 수 있는 것은 1986년 레이건 행정부의 이민개혁‧조정법(IRCA)이 마지막이었다. 즉, 이민개혁‧조정법 이후로는 이민 문제를 종합적으로 다루는 어떤 법안도 의회를 통과하지 못했다. 2005년에는 공화당과 민주당의 두 상원의원이 초당적으로 상정한 맥케인-케네디 법안이 기대를 모았으나 부결되었고, 2013년에는 시민권 신청경로 확대, 국경보안 강화, 비자 시스템 개혁 등 대부분의 쟁점을 포함한 종합적인 이민법 개정안이 상원을 통과하는 성과가 있었으나 결국 하원에서 부결되면서 발효까지 이어지지는 못했다.

전면적인 개혁이 어렵다면, 쟁점을 하나씩 해소해 나가는 점진적인 개혁을 시도할 수는 없었을까? 2001년 4월 추진되었던 DREAM(Development, Relief, and Education for Alien Minors) 법안이 부결된 사실은 이러한 접근 방식의 어려움을 단적으로 보여 준다. DREAM 법안의 요지는 미성년자 시절 미국에 비정규 이주해온 사람들을 대상으로 합법적 체류 허가를 획득할 수 있는 길을 열어 주자는 것으로, 비교적 폭넓은 지지를 받는 온건한 내용이었음에도 불구하고 결국은 부결되었다. 그 배경에는 몇 달 뒤 일어난 9.11 테러의 여파 등 여러 요인들이 있었지만, 주된 이유 중 하나는 공화당 측이 미성년자에 관한 별도의 법안을 통과시키는 데 반대하고, 이민법 개혁은 패키지 딜 형식이 되어야 한다고 주장했기 때문이었다. 이는 개별 쟁점을 하나씩 해결하는 점진적 이민제도 개혁이 요원하리라는 것을 예견케 하는 사건이었다. 실제로도 그 이후로 DREAM 법안은 20회에 달하는 수정 및 재상정을 거쳤지만, 2024년 7월 현재까지도 의회를 통과하지 못했다.

결국, 전문가들은 이민법 개혁이 이루어지려면 (1) 오랜 기간 미국에 거주해온 비정규 이주민들이 사면을 받을 수 있는 조건부 통로를 열어 주면서도, (2) 추가적인 비정규 이주민의 유입을 억제하는 두 마리 토끼를 모두 잡을 수 있는 개혁안을 마련해야 한다고 입을 모은다. 그러나 정쟁을 극복하고 모든 진영에 소구력을 가질 수 있는 협상안을 도출하는 것은 쉽지 않은 과제다.

손바닥 뒤집듯 바뀌는 행정명령

미국 비정규 이주정책이 겪고 있는 또다른 문제점은 높은 변동성이다. 이민제도의 개혁이 장기간 정체되어 필요한 입법이 민첩하게 이루어질 수 없었던 현실은 결국 관련 정책이 법령이 아닌 행정명령 또는 지침 차원에서 규율되는 결과를 낳았다.

전적으로 대통령의 권한으로 발동되며, 의회의 숙의과정을 거치지 않고 효력을 발휘하는 행정명령이 이민제도를 현실에 맞게 고칠 수 있는 궁여지책이 되어 줄 것이라는 기대가 없었던 것은 아니다. 그러나 결과적으로는 헌법 정신에서 이탈하였거나 법률로 규정되어야 할 정책들이 대통령 전결로 시행되다가 법원의 판결로, 또는 정권 교체와 함께 파기되는 촌극이 이어졌다. 이러한 상황 하에 이주민 개개인의 입장에서 경험하는 불확실성은 더욱 커질 수밖에 없었다.

먼저, 오바마 행정부는 2012년 DREAM 법안의 내용을 부분 수정한 청년 추방유예 프로그램인 DACA(Deferred Action for Childhood Arrivals) 프로그램의 시행을 직권으로 발표했다. 미성년자 시절 미국에 입국한 약 190만명의 이민자들에게 합법적인 거류 지위를 부여할 것으로 예상되었던 DACA 프로그램은 한편으로는 환영을 받았지만, 다른 한편에서는 의회의 입법 권한을 침범하였다는 비판에 직면하였고, 트럼프 행정부가 취임 직후인 2017년 DACA의 적용을 중단하겠다고 발표하면서 80만 명에 이르는 청년들이 추방 위기에 내몰렸다. 그로부터 3년 뒤 연방대법원이 DACA 폐지 과정에서 행정절차법 위반이 있었다고 판결하면서 다시 효력을 얻게 되었지만, 1년 뒤인 2021년 텍사스 남부지방법원이 DACA가 의회의 고유한 입법 권한을 침범하였다고 판결함으로써 동 법원의 관할지역에서는 적용이 다시 정지되는 등 많은 부침을 겪어야 했다.

오바마 행정부가 2014년에 발동한 ‘이민 개혁 행정명령(Immigration Accountability Executive Actions)’ 제하 일련의 행정명령들도 비슷한 수순을 밟았다. 이 행정명령은 국경지대의 단속을 강화하는 대신 비정규 이주민들 중 국가안보 또는 공공 안전을 위협하는 범죄자들을 우선적으로 추방하도록 하고, 미국 시민 또는 영주권자인 자녀를 둔 비정규 이주민들에 한해 한시적 거류 허가를 부여하는 내용으로, 약 400만 명에 이르는 비정규 이주민들에게 합법적인 체류 지위를 부여할 것으로 기대되었다. 그러나 연방대법원은 동 행정명령이 발효된 지 2년 만인 2016년 6월 의회의 입법권을 침범하였다는 판단을 하고 집행 정지 명령을 내렸으며, 대통령실에서는 유감을 표명하는 입장을 발표하였으나 정책의 실행이 중단되는 것을 막지는 못했다.

뒤이어 출범한 트럼프 행정부 역시 직권으로 가혹한 이민정책을 추진하였다가 법적, 정치적 백래시를 경험했다. 대표적인 예는 2018년부터 법무부를 통해 실시한 무관용 정책(Zero Tolerance Policy)이다. 합법적인 허가 없이 국경을 넘다가 적발된 모든 개인을 예외 없이 형사 처벌한다는 원칙으로, 가족이 합법적 허가 없이 국경을 넘다가 적발되는 경우에는 부모와 자녀를 분리하도록 규정하고 있었다. 시행 6주 만에 2,800명이 넘는 미성년자를 부모 또는 법적 보호자로부터 격리시킨 이 정책은 즉각적인 우려와 반발을 불러일으켰다. 같은 해 캘리포니아 남부지방법원 및 중앙법원은 가족 분리 정책이 부모와 자녀의 권리를 침해한다고 판결했으며, ACLU, 앰네스티 인터내셔널 등 이주민 권리를 옹호하는 기관들은 이민세관집행국(ICE)을 대상으로 한 행정소송을 제기하기도 했다. 무관용 정책은 이러한 저항 속에서 여러 차례 집행이 정지되고 내용이 수정되었으며, 2021년 바이든 행정부에 의해 철회되었다.

또한, 코로나19 감염병 사태가 발발하자 트럼프 행정부는 2020년 3월 공공보건 목적의 국경 통제 권한을 규정한 Title 42를 발동하여 국경을 넘다가 적발된 이주민들을 통상적인 심리 절차 없이 곧바로 추방할 수 있도록 했다. 약 200만 명에 달하는 이주민들의 추방으로 이어진 이 조치는 곧 망명신청자들과 인권단체들에 의해 지방법원에 제소되어 적용 중단 명령을 받았으나, 1개월 후 연방대법원의 가처분에 의해 다시 발효되었다. Title 42는 2023년 바이든 행정부가 종료 결정을 내리면서 완전히 적용이 종료되었으며, 그 후로 미국 남부 국경에서의 불법 도경 적발(encounter) 건수는 다시 급속도로 이전의 수준을 회복했다.

이처럼, 비정규 이주민들의 삶과 직결된 정책들이 일이 년 단위로 도입되었다가 폐기 또는 번복되는 일이 반복되면서 이민정책 전문가들마저 혼란을 겪고 있다. 이러한 상황에서 법률 서비스에 접근하지 못하는 비정규 이주민들은 특히 취약한 상황에 노출될 수밖에 없었다.

주마다 상이한 이주 정책

마지막으로 살펴볼 미국 비정규 이주민 제도의 약점은 정책의 파편화다. 미국은 연방제이고, 각 주마다 비정규 이주에 대한 여론과 입장이 상이하므로 시행하는 정책에도 차이가 있다. 그러나 이러한 독립성은 충분한 연방 차원의 조율을 수반하지 않을 경우 일관되고 효율적인 이민정책 수립을 방해할 위험을 내포하고 있으며, 더 나아가 지역간 정치적 갈등을 심화시키는 결과로 이어지기도 한다.

우선, 비정규 이민정책에 있어 연방정부와 주정부의 역할 배분을 살펴볼 필요가 있다. 미국 헌법은 이민에 대한 명시적인 조항을 포함하고 있지 않으며, 이민 문제에 대한 연방과 주 간의 권한 배분은 일정 부분 회색지대로 남겨져 있다. 이는 건국 당시 이민이 큰 사회적 화두가 아니었기 때문이기도 하고, 이민에 관한 조항은 필연적으로 노예제에 대한 언급을 요구하는데 헌법 기안자들로서는 이를 피하고 싶었을 것이라는 추측도 있다. 어쨌든, 이민을 규율할 연방의 권한은 헌법으로부터 직접적으로 확인되기보다, 헌법의 조항들 및 판례들로부터 추론되는 성격을 띤다.

대표적으로 시민권 부여 권한, 연방헌법 제1조 제8절의 통상조항에서 추론되는 노동력의 이동을 규율할 권한, 중국인배제법 사건(Chae Chan Ping v. United States Case, 1889)을 포함한 여러 판례에서 확립된 외교를 관장할 권한 등이 이민 규율과 관련한 연방의 역할을 암시하는 것으로 해석된다. 연방법인 1965 이민과 국적법, 1986 이민개혁‧조정법 등은 이러한 권한 내에서 비정규 이주민의 수용 또는 추방, 이들에 대한 노동허가 발급 등을 규율하고 있다.

반면, 연방법이 침묵하는 영역에서는 각 주들이 자율적인 정책 결정권을 가진다. 예를 들어, 체류허가 없는 이민자들에게 운전면허를 발급할지 여부, 학비 지원 및 건강보험 등 다양한 사회 복리 혜택을 비정규 이민자들에게도 제공할지 여부 등은 각 주가 결정할 사항으로 간주된다. 일례로, 캘리포니아주는 비정규 이주 배경 학생들에게도 캘리포니아 거주자에게 적용되는 우대 학비를 적용하지만, 앨라배마주는 금년 4월 HB210 법안이 통과되기 전까지 지난 13년간 비정규 이주 배경 학생의 주 내 고등교육기관 입학을 규제해 왔다.

집행의 당사자인 개별 주정부가 일부 정책과 입법에 관해 자치권을 갖는 것 자체에는 장점도 많다. 그러나 종종 주정부들이 연방 정부의 권한을 침범하는 입법을 시도하는 경우가 있다. 앞선 기고문에서 언급했던 애리조나주의 SB 1070 등 공화당 다수파 주들의 가혹한 형사처벌 및 추방 정책이 대법원에 의해 무효화된 것도 동 법이 연방의 독점적인 권한을 침범했기 때문이었다. 이 때는 복잡한 법적 공방이 촉발되며, 비정규 이주민들의 지위에도 장기간 불확실성이 드리우게 된다.

주정부들이 주어진 권한 하에서만 독자적인 비정규 이주 정책을 추진한다고 해도, 정책의 파편화는 여전히 문제가 된다. 거주지를 옮길 때마다 새로운 법적 환경에 적응해야 하는 이민자들의 입장에서도 그렇고, 국경지대라는 이유로 이주민 수용 및 사회 통합의 불균형한 부담을 져야 하는 일부 주정부들의 입장에서도 그렇다. 최근 새롭게 지적되는 문제점은 이러한 부담이 주 간의 정치적 양극화를 심화시키는 압력으로 작용하여 연방 차원의 조율이 더욱 어려워지는 악순환이 형성된다는 것이다. 현재 비정규 이주민들의 수용을 놓고 텍사스, 애리조나 등 남부 국경도시와 소위 ‘성역 도시’(sanctuary city; 미등록 이주자들을 보호하기 위해 단속 정책의 집행 관련 연방정부 기관(ICE)과의 협조를 거부하는 지역)의 주지사들이 빚고 있는 갈등은 이러한 악순환의 대표적인 사례다. 그레그 애보트 텍사스 주지사 등 보수 성향의 국경 지역 정치인들은 남부 국경으로부터의 이주민 유입으로 인한 자원 부족을 지속적으로 호소하면서 국경 단속에 소홀한 연방정부의 무책임을 규탄해왔다. 작년부터는 성역 도시들이 비정규 이주 급증으로 인한 비용을 충분히 분담하지 않는다는 명분을 들어 비정규 이주민들을 일방적으로 뉴욕, 시카고 등 성역 도시로 이송하고 있는데, 이로 인해 이 도시들의 이주민 수용시설이 과포화되는 등 갈등이 심화되고 있다.

한국에의 함의

지금까지 살펴본 여러 도전 요인들에도 불구하고, 미국의 비정규 이주 정책에서 배울 점이 없는 것은 아니다. 이민자들이 국가의 발전과 혁신에 기여하는 모습을 생생하게 목격해 온 미국인들은 다양성이 곧 사회적 자산이라는 기본적 인식을 공유하며, 그에 따라 이주민들을 사회에 통합하기 위한 여러 정책들을 개발해왔다. 일례로, 위에서 언급한 DREAM 법안 및 DACA는 미국에서 성장한 청소년들이 소외되지 않고 미국 사회의 일원이 될 수 있도록 독려하는 제도로서, 가파르게 증가하는 이주배경 청소년들을 한국 사회에 통합시키는 과제를 안고 있는 한국 사회에 배울 점을 제공한다.

아울러, 비정규 이주민들에게 조건부로 합법적 체류의 길을 열어 준 일련의 정책들도 참고할 만하다. 우리 정부는 ‘제4차 외국인정책 기본계획’에서 대규모 이민 유치를 통해 인구절벽에 대비하겠다는 목표를 천명하고 이민청 신설을 논의하면서도, ‘우수 외국인과 연구자를 유치하는 한편 불법체류자는 확 줄이겠다’는 법무부 관계자의 말처럼 이미 한국에 거주하고 있는 비정규 이주민들에 대해서는 단속과 추방만을 거론하고 있다. 그러나 합법적으로 체류를 연장할 수 있는 방법이 없었을 뿐, 오랜 기간 모범적으로 거주하며 사회에 기여해온 비정규 이주민들도 있는 만큼, 미국의 사례처럼 이들을 조건부로 양지로 끌어올려 사회에 통합시키는 것은 윈-윈이 될 수 있다.

미국의 사례로부터 반면교사의 배움을 구해 볼 수도 있다. 우리나라는 이주민을 본격적으로 받아들이기 시작한 지 오랜 기간이 지나지 않은 신규 이주민 유입국으로서, 비정규 이주 정책을 설계할 때 미국 이민제도의 잘못된 선택들을 답습하지 않도록 노력해야 한다. 무엇보다도, 비정규 이주를 규율하는 정책이 시대의 요구에 민첩하게 부응하되 휘발성이 심한 사회 정동들에 과하게 의존하지 않도록 관리해야 한다. 또한, 이주민의 구금과 추방, 노동조건 등 기본권과 관련된 사항들은 충분한 숙의를 거쳐 투명하게 결정해야 하며, 법령이 아닌 법무부 및 고용노동부의 내규 및 지침으로 관리하는 관행은 지양해야 한다.

이주민 인구의 비율이 높은 지역들이 각 지역의 특성에 맞는 이주민 정책을 펼치는 것은 장려할 만하다. 그러나 미국의 사례에서 보듯, 정책의 파편화는 지역 이기주의로 흘러가는 경우 이주민들을 불확실성에 노출시킬 수 있다. 이주민 수용 과정에서 개별 NGO들과 지방자치단체의 역량을 최대한 활용하도록 장려하면서도, 이민이 국가 전체의 과제라는 인식을 갖고 지역간 갈등이 심화되지 않도록 조율하려는 노력이 필요할 것이다.

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