고장난 이민 제도

자유의 여신상이 서 있는 장소로 유명한 엘리스 아일랜드는 19세기 말부터 20세기 초까지 미국 동부 이민국이 위치했던 맨해튼 남쪽의 작은 섬이다. 이 섬은 미국 땅으로 이주하고자 대서양을 건너온 유럽 출신의 이주자들이 상륙하는 곳이었다. 청교도 이민자들에 의해 건설된 나라인 미국은 20세기 초반까지 북유럽과 서유럽 출신의 백인 이주자들에 대해 조건 없는 친이민 정책을 펴왔다. 이주자들은 엘리스 아일랜드에 내려 간단한 신체검사와 입국 심사를 통과하기만 하면 미국에 입국해 시민권을 받을 수 있었다. 백인 이주자들에게 자유의 여신상이 들고 있는 횃불은 수평선 너머로 마주하는 첫 환영의 인사였다.

한편, 지난해 9월 21일자 기사에서 뉴욕 타임즈는 난민 신청자들의 행렬이
맨해튼 루스벨트 호텔 앞의 인도에서 잠을 청하는 모습을 보도하면서, 뉴욕시 공무원들이 이 호텔을 ‘뉴 엘리스 아일랜드(New Ellis Island)’라고 부른다고 언급했다. 맨해튼 45번가에 위치한 루스벨트 호텔은 코로나19 시기 영업을 중단했다가, 지난 2023년 5월부터 뉴욕 시 내 미등록 이주자들의 급증에 대응하기 위한 도착 센터 겸 임시 보호소로 지정되었다. 대체로 중남미 및 아프리카 국가들로부터 도착하는 미등록 이주자들은 난민 신청, 보호소 배정, 지원 프로그램과의 매칭 등을 위해 루스벨트 호텔 앞에 긴 줄을 이루며, 센터가 문을 닫으면 도로에서 잠을 청하기도 한다.

맨해튼 루스벨트 호텔 앞의 인도에서 잠을 청하는 모습을 보도하면서, 뉴욕시 공무원들이 이 호텔을 ‘뉴 엘리스 아일랜드(New Ellis Island)’라고 부른다고 언급했다. 맨해튼 45번가에 위치한 루스벨트 호텔은 코로나19 시기 영업을 중단했다가, 지난 2023년 5월부터 뉴욕 시 내 미등록 이주자들의 급증에 대응하기 위한 도착 센터 겸 임시 보호소로 지정되었다. 대체로 중남미 및 아프리카 국가들로부터 도착하는 미등록 이주자들은 난민 신청, 보호소 배정, 지원 프로그램과의 매칭 등을 위해 루스벨트 호텔 앞에 긴 줄을 이루며, 센터가 문을 닫으면 도로에서 잠을 청하기도 한다.‘뉴 엘리스 아일랜드’에 도착한 이주민들은 과거 엘리스 아일랜드에 도착한 유럽 출신의 이민자들이 겪었던 것과는 무척 다른 현실을 마주하고 있다. 이들은 합법적 거류 자격 없이 미국에 입국하는 순간부터 ‘불법 이민자 (illegal immigrant)’로 분류되어 체포, 구금, 추방의 대상이 된다. 뉴욕시와 같은 성역 도시*에 도착하거나 난민 신청서 제출에 성공한다고 해도, 만성화된 행정절차 지연 탓에 체류 자격에 관한 최종 결정을 수령하기까지 평균 2-3년간 불확실한 법적, 경제적 지위를 감내하며 열악한 환경에서 보호받지 못하는 노동에 내몰려야 한다. 최근에는 텍사스, 플로리다 등 공화당 주지사가 집권한 주들에서 뉴욕, 시카고 등의 성역 도시로 수만 명의 난민 신청자를 사전 조율 없이 이송하면서 성역 도시 내에서도 이주민들을 다른 곳에 수용하라는 시위가 벌어지는 등 백래시의 조짐이 심화되고 있기도 하다.

*성역 도시(sanctuary city): 미등록 이주자들을 보호하기 위해 단속 정책의 집행 관련 연방정부 기관(ICE)과의 협조를 거부하는 지역으로, 주(state)로는 뉴욕, 캘리포니아, 메사추세츠, 뉴멕시코, 오레건 등이, 시(city)로는 LA, 덴버, 오클랜드, 시카고, 보스턴, 뉴올리언즈 등이 포함된다.

비정규 이주를 규율하는 미국의 현행 제도에 여러 심각한 문제가 있다는 데는 초당적인 공감대가 이루어져 있다. 정치인들과 전문가들은 미국의 이민정책이 실패했다거나(failing) 고장났다(broken)고 평가하는 데 거리낌이 없다. 그러나 이 문제를 어떻게 풀어나가야 하는지에 대해서는 당파에 따라 의견이 극명하게 갈린다. 공화당은 더욱 강력한 국경 통제를 통해 만성화된 비정규 이주를 근절할 것을 요구하고, 민주당은 비정규 이주자들에게 합법적인 노동 기회를 부여하고 체류 자격을 얻을 수 있는 경로를 제공해야 한다고 주장한다. 이에 따라 이민 제도 개혁 법안은 매 회기마다 폐기되었다가 수정, 재상정되기를 반복하면서 10년 넘게 의회에 계류 중이다. 의원들이 체념을 섞어 이민법 개혁안을 ‘시간 낭비’라고 부르는 이유다.

왜 이민자들이 건설한 나라인 미국에서 이주 정책이 가장 논쟁적인 주제가 되었을까? 왜 이민 기관의 과부하, 행정력의 부족, 지역간 정책 조율 부재 등 뚜렷한 문제점들이 상존하는데도 정치인과 관료들은 개선할 엄두를 내지 못하는 것일까? 이 질문과 관련하여 일부 분석가들은 트럼프 전 대통령과 같이 개성 강한 정치인의 영향력에 초점을 맞추고, 또 일부는 남미 여러 국가들의 정치적 혼란과 그로 인한 비정규 이주자의 지속적인 유입이라는 외인적 요소에 집중한다. 모두 유의미한 분석이지만, 현 비정규 이주 정책이 처해 있는 난맥상을 이해하기 위해서는 지난 한 세기 동안 미국의 이민정책이 그려 온 궤적을 돌아볼 필요가 있다.

미국 이민제도의 형성

식민 시대부터 19세기 말까지, 미국의 이민정책은 관대하고 개방적인 친이민 일변도를 걸었다. ‘1790 귀화법(1790 Naturalization Act)’에 따라 시민권을 받을 수 있는 대상은 백인으로 한정되었지만, 비백인이라고 해도 입국하여 취업 활동을 하는 데는 제약이 없었다. 이민 자체가 불허된 대상은 범죄자, 극빈자, 흑인*, (흔히 ‘퀘이커’라고 불린) 종교친우회를 비롯한 특정 종교의 신도들, 정치적 불순 분자에 한정되었다.

*노예제가 철폐되고 귀화법이 개정된 1870년부터는 아프리카 국적자들의 입국도 허용되었다.

이 같은 국적 불문의 친이민정책에 첫 제동이 걸린 것은 19세기 말경이었다. 1848년부터 시작된 골드 러시와 서부 대개발로 인력 수요가 폭증하고, 이에 따라 중국인을 비롯한 아시아계 이민자들의 입국이 급증하면서, 이민자들이 ‘미국의 순수성’을 오염시키고 미국인들의 경제적 기회를 빼앗는다는 불만이 팽배해졌다. 이에 미국 연방정부는 ‘중국인배척법(Chinese Exclusion Act)’이라고도 불리는 1882년 이민법령을 통과시켜 중국인의 이민을 제한하고, 뒤이어 영어 구사를 이민 승인의 필수 요건에 포함시킨 1917년 이민법(1917 Immigration Act)을 통과시켜 아시아계 이민을 실질적으로 틀어막았다. 즉, 엘리스 아일랜드가 아메리칸 드림의 상징으로 이민자들을 끌어들이던 당시에도 비백인 이민자들은 조건 없는 환대의 대상에 포함되지 않았던 것이다.

아울러, 러시아 혁명 및 1차대전 전후로 공산권에 대한 적색공포(red scare)가 커지고 민족 개념이 강화되면서, 정치적 소요를 방지하고 사회적 동일성을 보전한다는 명분 아래 국적 기반의 이민 제한은 더욱 강화되기 시작했다. 특히, 이민자들을 주로 고용하던 철강, 석탄, 교통 산업에서 파업과 시위가 발생하면서 공산주의에 동조하는 이민자들이 미국 사회에 혼란을 유발한다는 인식이 강해졌고, 아시아계뿐 아니라 동유럽, 남유럽계 이민자들의 유입도 막아야 한다는 목소리가 높아졌다. 그 결과로 1921년 긴급이민법(Emergency Immigration Act)과 1924년 이민법에 근거한 국가별 이민 쿼터 제도(National Origins Formula)가 도입되었다. 이 쿼터는 1910년 현재 미국에 거주하는 이민자의 출신국 비율을 기준으로 배분되었기에, 당시 증가세에 있던 동유럽과 남유럽으로부터의 이민을 제한하는 효과를 가졌다.

이처럼 인종과 국적에 기반한 차별적 조치들 위에 수립되어 있던 미국 이민 체제가 중요한 전환점을 맞은 것은 1965년 린든 존슨 행정부가 ‘1965 이민과 국적법(Immigration and Nationality Act of 1965)’을 통과시키면서부터였다. 미국 최초의 포괄적 이민법이자 비백인의 시민권 취득을 허용했던 ‘1952 이민과 국적법’을 개정한 이 법은 상징적이게도 엘리스 아일랜드에서 서명되었으며, 두 가지 측면에서 혁신적인 성과를 거뒀다.

첫째, 국가별 쿼터 제한을 철폐했다. 그 영향으로 미국 내 이민자들의 출신국 비율이 급변했는데, 1960년 기준 미국 내 이민자 집단은 독일, 영국, 이탈리아 등 유럽 출신이 주류였지만 1980년에는 멕시코, 쿠바, 필리핀, 한국 등이 유의미한 비율을 차지하게 되었다. 둘째, 우선순위 기반의 이민정책을 최초로 도입했다. 이 법안은 이민을 일곱 종류로 분류하고, 미국 시민권자의 친척 및 자녀뿐 아니라 전문가 및 고숙련자, 난민에게도 이민 쿼터를 부여함으로써 이민정책이 기존의 가족결합을 넘어 우수인력 유치의 성격을 띠게끔 만들었다. 이러한 혁신적 시도들의 결과, 1965 이민과 국적법은 현행 이민제도의 효시로 평가되고 있다.

여기까지의 역사로부터 확인할 수 있는 것은 미국 사회가 현재의 이민 제도를 형성하기까지 세 가지 장애물을 극복해야 했다는 점이다. 첫번째 요소는 인종에 따른 차별이다. 비백인들이 백인에 비해 열등하며, 지적으로 뒤떨어져 있고, 백인들의 사회에 동화될 수 없다는 인식은 비백인 인구의 유입을 차단하기 위한 여러 법령의 근거가 되었다. 당대에 각광을 받던 우생학 또한 이러한 논리를 형성하는 데 일조했다. 둘째는 이민자가 미국인의 경쟁자라는 내러티브다. 이민자는 토착민의 경제적 지위에 대한 위협으로 간주되는 순간 정치적 공격을 받고 사회에서 제거될 수 있었다. 셋째로, 사회적 동일성 및 순수성에 대한 강조다. 1920년대 국가별 쿼터제를 도입하는 결정에는 볼셰비즘의 침투에 맞서 미국의 가치를 수호한다는 논리가 동원되었다.

새로운 이민 제도가 정착된 1970년대 이후로 트럼프 행정부의 등장 전까지, 이 요소들은 더 이상 이민 자체를 불법화하는 근거로서 주장되지는 않았다.* 그러나 이민자에 관한 미국 사회의 내러티브에 암묵적, 표면적으로 계속해서 영향을 미쳤으며, 이후 비정규 이주민에 대한 규제가 새로운 사회적 쟁점으로 떠올랐을 때 다시 전면에 등장하게 된다.

*트럼프 전 대통령은 취임 직후 행정명령을 내려 이라크, 리비아, 수단, 소말리아, 시리아, 예멘으로부터의 모든 형태의 입국을 전면적으로 금지했다. 이 명령은 이후 대법원에 의해 무효화되었다.

미국 비정규 이주 정책이 걸어온 길

국제이주기구(IMO)는 ‘비정규 이주 (irregular migration)’를 다음과 같이 정의하고 있다. “출발, 경유, 또는 목적지 국가에 드나드는 것을 규율하는 법률, 규정 또는 국제 협정 바깥에서 이루어지는 사람들의 이동*”.Pew Research Center는 2021년 기준 미국 내 거주하는 외국 출생 인구 중 합법적 체류자격이 없는 이주자의 비율이 22%에 달한다고 추산했다. 즉, 출입국 법령의 틀 바깥에서 이루어지는 비정규 이주가 그 규모나 영향 면에서 미국 사회의 중요한 한 축을 이루고 있는 것은 자명한 사실이다.

* Movement of persons that takes place outside the laws, regulations, or international agreements governing the entry into or exit from the State of origin, transit or destination

비정규 이주민에 대한 규제가 미국 사회의 주요 쟁점으로 부각되기 시작한
계기는 남미 출신 이주자들의 급격한 유입이었다. INS 연간보고서에 따르면 미국에 거주하는 남미 국적자들의 수는 1960년대에 285%, 1970년대에 220% 증가했으며, 멕시코 및 중미카리브 지역에서 특히 많은 인구 유입이 이루어졌다. 이들 중 많은 수는 합법적 체류 자격 없이 남부 국경을 통과해 미국에 입국한 사람들이었다. 이 추세에 대응하여 미국 정부가 내놓은 정책들은 과거 비선호 집단의 이민을 불법화하여 차단하는 데 이용되었던 논리들과 놀라울 정도로 닮아 있었다.

먼저, 1986년 레이건 행정부가 제정한 ‘이민개혁·조정법(IRCA; Immigration Reform and Control Act)’은 합법적 거류허가 없이 미국에 체류하는 비정규이민자를 고용하는 고용주에게 징벌을 부과하는 ‘고용주 제재(employer sanctions)’를 도입했다. 고용주 제재라는 수단 자체도 1952년 공산주의자들의 유입을 막기 위해 논의되었던 정책 중 하나였을 뿐더러, IRCA에 이 조치가 포함된 것은 남미로부터 유입되는 비정규 이주민들이 미국인의 일자리를 위협한다는 대중의 불만에 대한 정치적 응답의 일환이었다. 이는 과거 중국인과 아시아계 이민자들에 대해 가해졌던 배제 조치를 떠올리게 한다.

뒤이어 1996년에는 클린턴 행정부가 ‘불법이민개선 및 이민자 책임법(IIRIR; Illegal Immigration Reform and Immigration Responsibility Act)’을 제정하였다. 이 법은 이주민 범죄를 억제하고 국경을 강화한다는 명분 아래 신분 합법화에 필요한 요건을 강화하고, 가중 불법행위를 저지른 비정규 이주민을 장기 거주 예외 조항의 적용 대상에서 제외했을 뿐 아니라, 이민 심사자가 난민 신청 희망자를 재량적 판단으로 국경에서 돌려보낼 수 있도록 한 조항까지 포함했다. 이 법은 직후에 통과된 ‘반테러 및 사형제도법(AEDPA; Antiterrorism and Effective Death Penalty Act)’에 의해 보완되었는데, AEDPA는 IIRIR에 규정된 ‘가중 불법행위’의 범주 안에 여권 등 서류 위조 행위를 포함시키고, 추방명령에 대한 이의 제기를 실질적으로 불가능하게 만드는 등 비정규 이주민들에게 더욱 가혹한 제약을 가했다.

아울러, 2000년대 초반부터는 주 및 시 정부들도 비정규 이주자의 추방을 용이하게 하는 법령을 앞다투어 도입하였다. 대표적으로 애리조나 주는 2010년 합법적 신분 없는 거류를 형사범죄로 규정하고, 지역 경찰들에게 영장 없는 거류신분 수색권을 부여하는 법령을 통과시켰다. 차후 앨라배마, 조지아 등에 확산되었다가 연방대법원에 의해 반헌법적이라는 판결을 받고 무효화된 이 법령이 통과되는 데는 멕시코 국경지대에서 기승을 부리던 마약 문제가 이주자들의 유입과 함께 미국에 침투할 것이라는 경계심이 중요한 역할을 했다.

여기에 더해, 9.11 테러 이후 경직된 사회 분위기는 이주자들에 대한 인종적 편견을 강화하는 한편 또 다른 형태의 공포를 유발했다. 이제 이주자는 사회적 순수성을 해치고 내국인 근로자의 자리를 빼앗는 경쟁자이며 불순 분자일 뿐 아니라, 물리적 안전에 대한 위협이며 공포의 대상이기도 했다. 부시 행정부 때 통과된 ‘애국법(USA Patriot Act)’은 비시민권자에 대한 수색, 구류, 추방 등의 조치 권한을 크게 확대했다.

이처럼, 비정규 이주민에 대한 미국의 정책들은 이민 제도의 형성 과정에서부터 존재감을 드러냈던 인종적 편견, 타자에 대한 우월 의식, 오염에 대한 공포와 순수성에 대한 노스탤지어 등 사회적 정동들에 강한 영향을 받았다. 이러한 정동들은 사회에 충격이 가해지면 언제든지 다시 수면 위로 부상할 수 있는 잠재적 제약조건들이며, 제도를 고치고자 하는 행정가들과 정치가들은 이를 전체적으로 고려해야 하는 어려운 입장에 놓여 있다.

아울러, 여러 법령들이 당시의 정치적 요구에 따라 급조되고 추가되면서 현행 제도의 세 가지 문제점으로 이어졌다. 정치적 휘발성에 좌우되는 높은 변동성, 조항 하나하나가 정치적 타협과 얽혀 있는 데서 기인하는 복잡성, 그리고 연방정부와 지방정부의 엇박자로 인한 정책의 파편화가 그것이다. 이 문제점들 탓에, 미국 이민제도를 개선하고자 하는 사람들은 복잡하게 꼬인 전선 앞에 선 것처럼 막막한 기분을 느끼게 된다. 다음 기고문에서는 이 문제점들이 현행 제도의 기능부전으로 이어진 경위를 보다 자세히 다루고, 이 문제점들이 비정규 이주민 정책 전반에 제시하는 함의를 살펴볼 것이다.

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